Este texto é o terceiro, de uma série de quatro artigos, (leia aqui o primeiro e o segundo) que exploram mais detalhadamente os principais pontos da pesquisa que deu origem ao estudo ao lado, publicado em março de 2016 pelo ITDP Brasil, e intitulado “Desafios e oportunidades para a expansão do transporte de média e alta capacidade do Brasil“.
A construção de infraestrutura de transporte de média e alta capacidade demanda grandes volumes de recursos e longo prazo para o retorno dos investimentos. Assim, é fundamental recorrer a instrumentos de financiamento por meio de dívida, de forma que os custos da infraestrutura possam ser reembolsados à medida em que os retornos se materializam nas operações. Estes instrumentos têm especial importância em países em desenvolvimento, como o Brasil, já que permitem alavancar recursos adicionais em um contexto de disponibilidade limitada de capital e necessidade elevada de investimentos para suprir diversas demandas sociais.
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Desde 2007, a política de investimentos em infraestrutura do governo federal tem sido bem sucedida em alavancar recursos por meio de dívida para projetos de transporte de média e alta capacidade. Na amostra de projetos analisada por este estudo, 51% do total dos recursos investidos foram captados por endividamento. Estes recursos são oriundos majoritariamente de empréstimos concedidos pelos bancos nacionais de desenvolvimento (CAIXA e BNDES).
Este desempenho é superior a países desenvolvidos, como França e Estados Unidos, nos quais os municípios possuem amplo acesso ao mercado de títulos. Entretanto, esse número ainda está abaixo do nível médio observado em outros países em desenvolvimento, tais como China e Colômbia, que tiveram alto crescimento em seu RTR.
Para alcançar o crescimento sugerido para o RTR do Brasil, é essencial que sejam pelo menos mantidos os atuais níveis de financiamento por meio de dívida, e que sejam tomadas medidas para ampliar o acesso a essas fontes de financiamento. Para isso, são apresentadas algumas recomendações partindo da premissa fundamental de não atentar contra a responsabilidade fiscal que deve ser observada por todos os entes federativos:
- Os processos de acesso ao financiamento por meio de dívida devem ser reavaliados, assegurando a disponibilidade de crédito regular e contínua, permitindo que os governos municipais e estaduais tenham fontes mais previsíveis de financiamento. Com base nos resultados de seu estudo global, o ITDP recomenda que o nível médio de financiamento por meio de dívida se aproxime de 70% do valor total de um projeto de transporte de média e alta capacidade.
- Incentivos e programas de capacitação para aprimorar a gestão financeira dos governos municipais e estaduais devem ser implementados, de modo a possibilitar a expansão dos níveis de financiamento por meio de dívida de forma responsável. Desde 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impõe limites de endividamento para os entes federativos com base na comparação entre dívida líquida e receita corrente líquida de estados e municípios. Os entes federativos que ultrapassarem o teto da dívida estabelecido por esta lei ficam impedidos de acessar novos empréstimos. Para evitar estas restrições e manter a capacidade de endividamento dos governos, é importante aumentar a capacidade de arrecadação e aprimorar a gestão financeira e a disciplina fiscal de estados e municípios. Com as contas públicas equilibradas, as classificações de crédito dos entes federativos tendem a melhorar, aumentando as possibilidades de acesso a empréstimos e títulos de dívida.
- Os governos municipais e estaduais precisam ser capazes de desenvolver e apresentar projetos sólidos, alinhados com instrumentos de planejamento urbano local e com as necessidades da população. Quanto melhor for o projeto, demonstrando viabilidade técnica e financeira, integração com outros sistemas em operação e adequação da capacidade prevista à demanda de passageiros, mais atrativo para potenciais credores.
- Os governos municipais e estaduais devem explorar alternativas para expandir o acesso a diferentes instrumentos de financiamento por meio de dívida, assegurando que os investimentos em transporte de média e alta capacidade tornem-se progressivamente menos dependentes de recursos do governo federal. Diversas estratégias podem ser usadas para tanto, como as parcerias público-privadas (PPPs), que podem viabilizar o acesso a empréstimos privados e reduzir a necessidade de gastos públicos. Deve-se também explorar as possibilidades de financiamento por emissão de títulos pelos governos locais. Isto exigirá a revisão das regras atuais que, em resposta a experiências passadas marcadas por alto grau de irresponsabilidade fiscal, limitam fortemente o uso deste instrumento.
- Devem ser desenvolvidos mecanismos de garantia da dívida, como fundos garantidores para empréstimos e emissão de títulos da dívida, em projetos de infraestrutura. Esta medida é essencial para reduzir os riscos de inadimplência dos governos locais e para melhorar a segurança dos arranjos financeiros para infraestrutura de transporte de média e alta capacidade.
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